来源：半月谈

　　今年5月31日是第27个世界无烟日。烟草危害是当今世界严重的公共卫生问题之一。我国于2003年11月签署世界卫生组织《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》)——首个限制烟草的全球性公约，至今已有10年。我国履约情况如何？

　　中国烟民数量已超3亿

　　控烟至今已10年，我国吸烟率仍然居高不下。英国医学杂志《柳叶刀》在2012年发表的一项研究中表明，中国吸烟者人数以3.01亿高居各国之首，并就烟草流行病将带来极高的健康和生产力成本发出了警报。

　　另据中国控制吸烟协会常务副会长许桂华介绍，10年间，全球烟草产品销量下降10%，我国却上升了41.8%，增速全球最高。

　　《柳叶刀》的这项研究对收集的14个中低收入国家以及英国和美国的烟草使用数据进行了比较。调查发现，中国吸烟者人数世界第一，一半以上的中国男人吸烟，男性吸烟者人数也是世界第一(2.881亿)。中国女性虽然吸烟率不高，仅为2.4%，但是吸烟人数高达1260万人，位居世界前列。

　　近年来，吸烟人群低龄化现象日益突出。不论校园周边、家庭中还是网络空间，烟草时刻诱惑着青少年。中国疾控中心《2014中国青少年烟草调查报告》显示，我国13至15岁在校初中学生吸烟率为6.4%，其中男生吸烟的占10.6%。青少年吸烟，会对其呼吸系统和心血管系统带来严重损害。他们当中，80%的人将与烟相伴终生。

　　2012年，原卫生部首次发布《中国吸烟危害健康报告》，这是我国第一部系统阐述吸烟危害健康的权威报告。报告称烟草使用是我国首位死因，每年大约100万人死于烟草相关疾病，到2050年每年死亡人数将突破300万。

　　《柳叶刀》的调查也显示，我国共计有7.4亿主要为妇女和儿童的非吸烟者遭受二手烟危害，每年二手烟夺去10万中国人的生命。

　　世界卫生组织西太平洋区域主任申秀英博士今年2月在北京接受媒体采访时表示，“应对烟草相关疾病，中国显然需要做得更多。”申秀英说，希望中国采取进一步措施，履行公约责任。

　　十年控烟成效甚微

　　《公约》对公共场所控烟、未成年人控烟、烟草包装、烟草广告等均作出规定。至今我国已经实施的控烟措施包括：制定法令，禁止未成年人吸烟或向未成年人出售香烟；结合“世界无烟日”，开展宣传教育活动。在烟草包装、烟草广告和公共场所控烟等方面，控烟措施则相对无力，未能强制要求烟草商在烟草包装上2/3的地方提供警示标语。

　　2011年年初，由多位中外控烟专家联合撰写的《控烟与中国未来——中外专家中国烟草使用与烟草控制联合评估报告》(以下简称《控烟与中国未来》)指出，我国控烟效果的确微弱，与《公约》要求差距巨大，履约绩效得分很低，只有37.3分。

　　公开资料显示，2013年世界卫生组织对14个发展中国家进行控烟履约调查显示，中国履约得分位列第13名。而据世界卫生组织最新评估显示，中国在禁止烟草广告和促销工作方面为0分。

　　“学校周围不得卖烟”“不向未成年人售烟”等相关规定，也未被有效执行。中国疾控中心调查结果显示，64.3%的吸烟学生在学校周边可以买到卷烟；80.5%的吸烟学生在购买卷烟时没有因为年龄原因而被拒绝。

　　“中国2000年之前控烟还不错，1997年是高峰，从那之后就开始走下坡路。一个原因是主管部门不积极主动，决策层缺少一批热心控烟的人。”中国控制吸烟协会原副会长张义芳此前接受媒体采访时表示，中国政府已加入《公约》，但是实际行动不够。

　　以公共场所禁烟为例。尽管2011年我国政府将“全面推行公共场所禁烟”纳入“十二五”规划纲要，原卫生部也出台了《公共场所卫生管理条例实施细则》，规定从当年5月1日起，室内公共场所禁止吸烟，然而公共场所“吞云吐雾”的现象仍然比比皆是。而且到目前为止，我国还没有一部专门针对公共场所禁止吸烟的法律法规。

　　虽然国家控烟立法迟迟不见踪影，但公共场所禁烟的地方立法正在加速。自2006年1月《公约》生效之后，颁布控烟立法的城市已逾10座。今年，一批地方版控烟禁烟新规也很受期待。《兰州市公共场所控制吸烟条例》1月1日起施行，《长春市防止烟草烟雾危害办法》于3月1日实施，北京市亦计划到2015年实现室内全面禁烟。不少省市陆续出台关于禁烟控烟的条例、法规，禁烟控烟有望迎来“黄金期”。

　　不过，地方法规也面临诸多困境：法律效力等级过低，公众对其权威的认可度有限；法律规定中抽象的原则性规定与口号宣传性内容较多，实际可操作性内容不足等。例如，作为全国第一个地方性控烟法规，至2013年，《深圳经济特区控制吸烟条例》实施14年来没有开过一张罚单，控烟法规形同虚设。

　　有专家认为，虽然许多地方都有控烟立法，但是部委级的条例以及地方立法在我国不能完全解决问题。要想实现“十二五”规划制定的“全面推行公共场所禁烟”，还必须有全国性控烟法律。

　　控烟背后的利益博弈

　　中青报近日发表评论说，吸烟及其危害无疑是一个重要的公共问题，控烟政策无疑是一项重要的公共政策。而政策制定涉及众多利益主体，它们从各自的利益出发，以各种方式相互发生关系。

　　据媒体报道，早在参加世卫组织的谈判时，国家烟草专卖局的一位官员就曾表示，“你们要控烟？我告诉你们，这是在卖国，你们是公务员，工资的1/10都是拿我们的钱！”

　　“控烟卖国论”固然可笑，但从中可以看出控烟背后的利益博弈。这位官员的惊人言论，主要是基于烟草对国家财政税收的贡献。《中国烟草业经济和财政效益再评估》撰稿人、中国社科院研究员余晖指出，烟草业对中国GDP的贡献不足2%，但对财政税收的贡献能够达到8%以上。2013年烟草行业全年实现工商税利9559.86亿元，比上一年增长约10%。全年上缴财政总额8161.22亿元，增长接近14%。时至今日，烟草行业一直都是纳税大户，在国家财政收入中的地位有增无减。

　　烟草行业有反对控烟本能。有媒体将这种本能总结为：“既体现在对《公约》履约时的消极，也体现在宣传上强调烟草业的经济意义，更体现在有意无意参与到整体性的控烟规划中，试图影响控烟政策的制定。”《公约》也提出，烟草业的利益与公共卫生政策之间存在无法和解的根本性冲突。

　　《控烟与中国未来》认为，烟草业阻挠控烟工作，是导致控烟效果不佳的根本原因。控烟难度大的核心在于与利益集团的博弈。

　　我国于2007年成立了由8部委组成的《公约》履约工作部际领导小组，其中工信部为组长单位，同时包括国家烟草专卖局、原卫生部、外交部等部门。其中，中国烟草总公司与国家烟草专卖局政企不分，合二为一。

　　工信部因其双重身份饱受指责。控烟与中国未来报告的主编之一、中国控烟办原主任杨功焕认为，“工信部既是主导部门，又管理着国家烟草专卖局，集两个对立的角色于一身，做出的决定难辨是企业决策还是政府决策”，“管理烟草生产的部门承担烟草控制的职能，这是我国控烟最大的障碍之一”。控烟人士普遍认为，国家烟草专卖局站在烟草产业利益一侧，进行反控烟的活动。事实上，国家烟草专卖局的一系列举动无法不让人质疑。

　　国家烟草专卖局从2002年起正式立项开始研究针对《公约》的对策，并在2006年成书出版，即《WHO<烟草控制框架公约>对案及对中国烟草影响对策研究》。该书被指反对控烟立法、淡化吸烟危害、反对在卷烟包装上印刷健康警示图片，声称不需对《公约》要求的在生效5年内全面禁止烟草广告、促销和赞助等方面作出相应行动。控烟人士认为其有为控烟工作设置各种障碍之嫌。

　　据媒体报道，在参加2010年在乌拉圭埃斯特角城举行的《公约》缔约方第四次大会时，作为观察员的控烟专家吴宜群介绍，由20人组成的中国代表团中，有5人来自国家烟草专卖局，占代表团人数的1/4，而对控烟持支持态度的卫生系统人员只有2人，且级别较低。在此次会议上，中国代表团曾试图阻挠通过《公约》第9和10条实施准则，这是涉及烟草制品成分管制和烟草制品披露的规定。在遭到多数国家反对的情况下，最终中国代表团有前提地支持该准则通过。

　　破除利益羁绊是控烟关键

　　要实现有效控烟，必须下决心处理好公共利益和行业利益之间的关系。控烟工程的本质，是公共利益与烟草巨头利益的博弈，其成败得失均牵涉多重因素。所谓造成禁烟失败的因素，究其本质来看，有个核心问题待解：各级政府准备以多大决心来禁烟。可以说，难不在“控烟”，而在“下决心控烟”。

　　工信部、质检总局于2012年12月发布的《中国烟草控制规划(2012-2015)》坦言，烟草税收是我国财政收入的来源之一，在国家财政收入中占有一定比重。对于地方财政来说，更是如此，比如烟草产业的税收占云南省全部税收的比例高达半数以上，烟草产业是云南“最重要的支柱产业”。许桂华介绍，一些地方政府本应是控烟禁烟的推行者，却变成了烟草购买者甚至推销者，起到了相当负面的作用。

　　事实上，坚定禁烟的决心也不难，只要算清禁烟是亏是赚就好。禁烟要算清两笔大账：一是经济账，二是健康账。

　　先算经济账。乍一看，烟草行业是各级政府财政收入的纳税大户，实行禁烟会损及经济发展和政府财力。其实不然。清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授曾说，“虽然烟草产业在现阶段是‘纳税大户’，但是其付出的社会成本很大，‘净效益’已为负值”。统计数据显示，吸烟导致的包括医疗成本、劳动力损失等社会成本已经远远高于烟草行业的缴税总额、就业贡献等价值总额，其社会净效益已由1998年时的正1.5亿元骤降至负数百亿元，而且在未来20年这种社会负效益还会增大。

　　中国社会科学院研究员赵建文对“红红火火”的烟草行业表示担忧。他认为，烟草产业应该维持目前的水平，慢慢地让它走下坡路，最后让它萎缩，烟草产业不能再成为我们国民经济的增长点，它应该是一个夕阳产业，慢慢地变成一个没有前途的产业。

　　再算健康账。经济利益再重要，也不能以牺牲民众健康为代价。考虑全社会长远的健康问题，必须全面禁烟，政府应该下决心，逐步破除利益羁绊，这才是禁烟的关键。申英秀认为，中国如果希望降低每年死于吸烟相关疾病的人数，就需要对烟草行业采取更加强硬的态度。

　　与此同时，避免烟草业对控烟的干扰也很重要。有学者建议从国家层面理顺控烟机制。中国工程院院士钟南山指出，相互矛盾的主体隶属同一部门，根本不可能严格执行控烟，要注意切断政府和烟草企业的利益链条；根本上推进我国控烟工作，首先要把烟草生产者、销售者和控烟组织分开。原卫生部部长陈竺曾表示，国家对烟草业一些欺骗性的宣传活动，要有严格的监管，只有这样控烟工作才能真正实现。

　　今年5月31日世界无烟日的主题是“提高烟草税”。据悉，提高烟草税是目前最有效最重要的控烟措施。研究显示，卷烟价格提高10%，中低收入国家的卷烟需求会下降2%-8%，放弃吸烟的成年烟民增加3.7%，放弃吸烟的青少年烟民增加9.3%。虽然我国政府在2009年调整了烟草制品消费税政策，但除极少数高价烟外，其他卷烟价格都未发生变化，“调税不调价”未对烟草消费者构成实际影响。

　　中国医学科学院基础医学研究所教授、中国疾控中心原副主任杨功焕指出，理想的烟草税收应该占其零售价格的67%至80%之间，中国所属的世卫组织西太区国家和地区2010-2014控烟行动计划明确建议，到2014年，成员国和地区烟草税率应达60%以上。中国周边国家和地区也在逐步提高烟草税率，目前烟草税率缅甸为75%；泰国为79%；印度为72%，新加坡为64%，日本61%，而中国目前的烟草税率约为43.4%，远低于全球的平均水平。

　　江苏省盐城市疾控中心主任沈进进认为，“以税控烟”既可为国家增加财政收入，又能减少人群烟草消费量，对价格依从性高的青少年而言，意义更大，有着“一箭双雕”的效果。

　　整合多方力量织就“控烟网”

　　禁烟控烟必须从立法层面予以解决。据国家卫生计生委宣传司副司长姚宏文5月9日透露，国务院在立法计划中已经将《公共场所控制吸烟条例》列入立法计划。国家卫生计生委已经完成了法律法规的草案代拟稿的起草工作，目前正在征求国务院有关部委和各省的意见。国家控烟立法有望今年出台。

　　此外，禁烟控烟还要从公款消费烟草的治理着手。倡导禁烟氛围十分必要，禁烟从公共场所抓起，不如从政府自身抓起。在这方面，机关事业单位等公共机构应该率先禁烟，在工作场所、公共场所不递烟、不吸烟，引导社会潮流。只有公款香烟消费的治理有所成效，民间控烟的步子才会迈得更远。

　　许桂华说，“十年控烟推进难的背后，是一些地方政府公款买烟、‘三公’经费乱支出的推手。”华东师范大学社会学研究所所长文军认为，公务活动中的烟酒不少是公款消费，而且还要力求高档，否则似乎就有“不敬之嫌”。领导干部“好这一口”，一些钻营的人往往会投其所好，就会打开贪腐的闸门，自我膨胀、甚至乱伸手。

　　2013年年底，中办、国办于印发了《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》，对领导干部不能在公共场所吸烟提出具体明确的要求和规范。中央要求领导干部带头禁烟，是我国公共场所控烟进程中的有力信号。

　　谁来监督执法也是问题。许桂华认为，两办新规的一大亮点是强调群众和媒体监督权，“政策抓住关键点，群众监督作保障，控烟禁烟才有希望！”

　　长期致力于控烟政策研究和推动的杨杰博士认为，首先应建立完善的公众监督机制，由专业人员对举报电话整理分析和形成报告，定期对社会发布；此外，还应聘请专业调查公司对法律实施效果进行调查，媒体也应不定期进行监督报道。

　　事实上，控烟是一场社会化战役，需整合多方力量共同推动。杨功焕建议，织就一张由不同层次控烟力量组成的控烟网，上有执法、中有监督、下有公民劝阻，加之监测评估和媒体曝光，才可能真正实现控烟目标。(综合新华社 民生周刊 人民日报 齐鲁网 中青报 中华工商时报 中国烟草网 工人日报 法治周末等相关报道)

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